Создание «Электронного правительства»: в чем ключевые факторы успеха?

Термин электронное правительство (ЭП) появился как калька с английского e-Government. Но Конституция РФ определяет правительство как орган власти, состоящий из председателя, его заместителей и федеральных министров, а government в английском e-Government означает управление как процесс и относится к формам и методам деятельности административных структур всех уровней.
Глоссарий определяет e-Government как метафору, обозначающую «информационное взаимодействие органов государственной власти и общества с использованием ИКТ». В таком представлении феномен ЭП относится к информационному обществу с достаточно развитой информационно-коммуникационной инфраструктурой и гарантированным доступом к ней населения, без которых «взаимодействие с использованием ИКТ» невозможно.Неопределенность термина порождает непонимание между специалистами по ИКТ для управления и государственными служащими, чья деятельность является объектом «электронизации».
В Концепции использования информационных технологий в федеральных органах государственной власти до 2010 года под ЭП понимается «эффективная система предоставления государственных услуг на основе использования информационных технологий», что выводит содержание понятия за рамки конституционного определения правительства, но оставляет за его пределами самый близкий к гражданам уровень местного самоуправления, которое, согласно Конституции РФ «не входит в систему органов государственной власти», и такую функцию ЭП как повышение эффективности государственного управления – подготовки и принятия решений, управления материально-техническими ресурсами, финансами, персоналом и пр.

Вопрос о терминологии – далеко не праздный в сфере управления, где создание любой системы начинается с разработки тезауруса, однозначно определяющего значения ключевых терминов, от содержания которых зависит целеполагание.

История создания ЭП в России начинается с подписания в 2000 г. Президентом Окинавской хартии глобального информационного общества, предусматривавшей разработку национальных стратегий. Правительство в 2001 г. издало распоряжение о разработке соответствующей программы, и в 2002 г. приняло ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 годы)», которая, как в ней заявлено, должна «помочь сделать Россию одной из ведущих информационных держав мира».
В программе упоминается концепция ЭП, предполагающая кардинальное изменение принципов взаимоотношений государства с гражданами и бизнесом, значительное расширение объема информации, которую государство обязано предоставлять гражданам, открытый доступ к различным базам данных, повсеместное внедрение в государственных органах систем электронного документооборота, взаимодействующих между собой и с внешним миром и пр.

Координатором Программы стало Министерство РФ по связи и информатизации. По истечению трех лет министр в анализе использования ИКТ федеральными органами власти в 2004 г., был вынужден констатировать, что: 40 % ведомств до сих пор не имеют своих сайтов; на 80 % имеющихся сайтов нет необходимой информации о деятельности госорганов, отсутствует информация о возможности получения гражданами услуг от государства, и, за исключением заполнения налоговых деклараций, госуслуги через Интернет не предоставляются. Ни одно ведомство не имеет системы поддержки принятия решений, централизованные государственные информационные ресурсы или отсутствуют, или только начинают формироваться, отсутствуют телекоммуникационная инфраструктура и доступ к ним на межведомственном уровне, система межведомственного документооборота практически не используется, а доступ к Интернету имеют только 1 % сотрудников.
В международной практике последнего десятилетия проекты e-Government служат механизмом системных реформ, включающих административную реформу, реформу госслужбы и переориентацию государства на обслуживание граждан и бизнеса. В России усилия по административной реформе, реформе госслужбы «электронизации» России предпринимались в рамках различных структур, как в правительстве, так и в Администрации президента, и практически не координировались. В марте 2004 г. президент объявил, что административная реформа, продолжавшаяся 1,5 года, завершена и представил новые структуру и состав правительства. Но реструктуризация правительства привела к тому, что в федеральных органах государственной власти, как констатировалось в выше упомянутом докладе, эффективность ведомственных расходов на ИКТ снизилась, по большинству показателей использования технологий отсутствует прогресс, а по некоторым ситуация даже ухудшилась.
В том же 2004 г. в развитии e-Government в мире лидировали Канада, США и Сингапур. Что позволило им, и, в частности, США добиться успеха?

Летом 2001 г. Дж. Буш обратился к Конгрессу с посланием, в котором излагалась Программа расширенных реформ системы государственного управления и ее цели:
Упростить общение гражданам с федеральным правительством и получение от него услуг на основе «одного окна»;
Повысить результативность правительства;
Повысить способность правительства реагировать на запросы граждан.
Были также сформулированы принципы реформирования:
ориентация на граждан, а не на бюрократию,
ориентация на результат,
активное продвижение новаций на основе рыночного подхода.
Принципиальная новизна реформ государственного управления состояла в том, что в качестве их «рычага» использовался механизм e-Government.
Во исполнение программы в 2002 г была разработана «Стратегия создания e-Government». Группа из представителей от 46 правительственных ведомств отобрала из 350 предложений 24 проекта, отвечающих следующим критериям: важность для граждан, улучшение деятельности правительства, реализуемость в сжатые сроки (1,5-2 года), экономический эффект (более $1 млрд.).
Реализуемость стратегии была обеспечена тем, что она разрабатывалась Административно-бюджетным управлением Президента, обладающим властными и финансовыми полномочиями, с участием представителей реформируемых ведомств.

Отобранные проекты были объединены в 4 группы:
G2C – Правительство-гражданам (построение общедоступного портала с выходом на услуги Правительства);
G2B – Правительство-бизнесу (снижение нагрузки на бизнес через совершенствование технологии электронной торговли и исключение избыточного сбора данных);
G2G – Правительство-правительству (совершенствование межведомственных связей и функций управления для упрощения процедур получения информации и предоставления услуг гражданам на уровне штатов и местных властей),
IEF – Внутренняя эффективность и результативность правительства (снижения затрат и повышения качества управления на федеральном уровне в таких областях, как управление финансами, повышение квалификации служащих, межуровневое управление).
Затем к ним добавилась т.н. «обеспечивающая» группа проектов, направленных на устранение барьеров в реализации 24 стратегических инициатив.
В группу G2C вошли, например, проекты, облегчающие поиск возможностей получения нуждающимся гражданам пособий, предоставляемых Федеральным правительством в рамках различных программ; получение гражданами и бизнесом заемных средств от Правительства в он-лайновом режиме; представление налоговых документов.
В группу G2B – такие проекты, как Он-лайновое регулирование, предоставляющее гражданам и бизнесу доступ из любого места и в любое время к документам правительственных ведомств, отвечающих за исполнение различных административных правил. Граждане могут давать свои замечания по правоприменению, а также принимать участие в разработке правил, что обеспечивает прозрачность в работе регулирующих ведомств; Электронная система налогооблажения бизнеса, позволяющая сэкономить до $180 в год на каждое предприятие; Электронные торги государственного имущества, позволяющие снизить издержки для бизнеса и получить экономию до $ 750 млн.; Межведомственный сайт Министерства торговли для оказания помощи в осуществлении экспортных операций; One-stop сайт для получения информации и оформления разрешений на занятие коммерческой деятельностью; Система распространения и использования медицинской информации правительственными ведомствами и их партнерами в частном секторе, включая страховые компании.
В группу G2G – проекты: Электронные гранты, упрощающий процесс предоставления и получения грантов от 26 ведомств; Управление в чрезвычайных ситуациях – единый портал информации, связанной с подготовкой к возможным ситуациям, реагированием на них и ликвидацией последствий; E-Vital – для расширения обмена документами между федеральными ведомствами и властями штатов; и др.
Блок IEF объединил такие проекты, как Электронное обучение – депозиторий учебных курсов, доступный структурам управления всех уровней; Прием на работу – информация о вакансиях госслужбы, представление соискателями необходимых документов и получение соответствующих извещений, поиск федеральными работодателями кандидатур в базах данных); Электронная госслужба – интеграция различных информационных систем по управлению людскими ресурсами и несению госслужбы, Управление электронным документооборотом, и др.

В «Обслуживающий блок» вошли проекты «Электронная идентификация», обеспечивающий взаимное доверие и защищенность информации при общении граждан с правительством и в межведомственных контактах; «Федеральная архитектура» – стандарты представления данных, программных приложений и интерфейсов.
Все проекты были реализованы уже к середине 2003 г. Успеху способствовало то, что:
Задача создания ЭП стала общенациональной и одной из приоритетных;
Властные полномочия были максимально сконцентрированы как на федеральном уровне, так и на уровне ведомственных учреждений;
Создана система персональной ответственности за информатизацию госорганов;
Политика и практика создания ЭП были прозрачными и подотчетными.
По данным Женевского саммита, в рейтинговой таблице ЭП мира Россия стоит на 89-м из 102 мест по уровню e-readiness. На фоне американского опыта вялотекущий характер создания ЭП в России можно объяснить недостатком того, что в международной практике называется «тяговым усилием». Поскольку в сложившейся системе управления существует только один реальный центр принятия решений, успех или неудача любого национального проекта зависит от политической воли президента, воплощенной в организационные решения. До настоящего времени ни в посланиях президента Федеральному Собранию, ни в его других программных документах создание ЭП не фигурировало в качестве приоритетной задачи. Пока ситуация не изменится процесс будет ограничиваться разработкой концепций, носящих рекомендательный характер, «освоением бюджета», что едва ли позволит «сделать Россию одной из ведущих информационных держав мира». Как свидетельствует международный опыт, пустые или так и не выполненные реформаторские решения порождают цинизм, питающий сопротивление реформам со стороны бюрократического аппарата.

Автор: Кулик А.Н.
Институт научной информации по общественным наукам РАН,
Центр развития информационного общества
Москва

Реклама

One Response to Создание «Электронного правительства»: в чем ключевые факторы успеха?

  1. Андрей Беляков says:

    Приглашаю Вас почитать мои темы посвященные общегражданской электронной подписи в Эстонии http://truhlei.livejournal.com/265632.html и перспективам ее введения в России: http://truhlei.livejournal.com/265863.html

    Вы не знаете, в каких странах кроме Эстонии производились или планируют производиться бесплатные раздачи электронных подписей всем гражданам одновременно с раздачей электронных карт ID?

    Андрей Беляков, Москва, Россия

Добавить комментарий

Заполните поля или щелкните по значку, чтобы оставить свой комментарий:

Логотип WordPress.com

Для комментария используется ваша учётная запись WordPress.com. Выход / Изменить )

Фотография Twitter

Для комментария используется ваша учётная запись Twitter. Выход / Изменить )

Фотография Facebook

Для комментария используется ваша учётная запись Facebook. Выход / Изменить )

Google+ photo

Для комментария используется ваша учётная запись Google+. Выход / Изменить )

Connecting to %s

%d такие блоггеры, как: